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[24]个人自由权的意义在于，在有法律担保时可禁止行政机关所具有的禁止权，[25]所有的自由在本质上只是免于违法强制的自由，[26]这意味着宪法所宣示的内容必须依赖立法实现，立法建构和依法行政在公民自由的现实化中居于核心地位。

[40]习近平：《在庆祝中国人民政治协商会议成立六十五周年大会上的讲话》（二〇一四年九月二十一日），载习近平：《论坚持人民当家作主》，中央文献出版社2021年版，第96页。[8]这种观点尽管突出了被选举权的独特性，使被选举权与选举权相区别，[9]但也存在片面提倡代表素质论、罔顾被选举权普遍性的弊病，背离了选举权和被选举权相统一原理。

中国共产党在早期民主实践中接受并继承了这种更加彻底的普选理念。同时，这种做法具备公开透明的特点，对选举权的限制较小。[24]韩延龙、常兆儒编：《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》（第1卷），中国社会科学出版社1981年版，第69页。[69]王绍光认为，组织提名相较于联名推荐有着明显的优势。资本主义国家采取代议制的原因在于代议制具有防范多数的暴政的优点，如麦迪逊所说，这套制度通过某个选定的公民团体，使公众意见得到提炼和扩大，因为公民的智慧最能辨别国家的真正利益，而他们的爱国心和对正义的热爱似乎不会为暂时的或局部的考虑而牺牲国家。

[3]因此，在被选举资格方面不应设置额外的限制。随着抗战的全面胜利，强调被选举权与选举权同等重要的法律传统及表述形式在解放区民主实践中进一步得到确认。现在，此项修正草案正在审议中。

我将此称为农地非农化以国家征地为原则，基本内涵是集体土地入市以限制为原则，以自由为例外。所以，评判改革步幅适当与否的恰切标准应是改革措施是否能真正实现改革目标。[51]古罗马法谚有云：任何人不得转让超过自己本有的权利（Nemo plus iuris ad alium transferre potest quam ipse habet）。对于任意侵占耕地建房、不经批准强行占地以及建房占地过多的，要严肃处理。

[26]《第一次全国农村房屋建设工作会议向国务院的报告》（1980年2月15日）。然而，征诸1988年修宪前的农村土地管理制度史，答案并非如此。

有学者据此认为1988年修宪确立的土地转让条款沦为半拉子工程，无论是立法者还是国务院都出现消极不作为，未能完成宪法委托，背离了中国土地制度的宪法秩序。陈鹏：《论立法对基本权利的多元效应》，《法律科学（西北政法大学学报）》2016年第6期，第19页。就初次有偿使用而言，我国一些地方从80年代中期开始试点宅基地有偿使用。参见〔荷〕何·皮特：《谁是中国土地的拥有者：制度变迁、产权和社会冲突》，林韵然译，社会科学文献出版社2014年第2版，第29页。

十八届三中全会决定提出建立城乡统一的建设用地市场。因此，摆脱危机的办法只有一个，那就是根本改革旧的土地使用制度。正是在此背景下，我们才能理解为什么1988年宪法修正案对农村土地转让入市不做细化规定，而是通过立法形成条款进行宪法延迟，目的就是为了减少决策成本和错误成本。由此可见，在1988年修改《土地管理法》以使之符合宪法修正案的过程中，全国人大法律委员会所理解的集体土地转让指的是农用地承包权流转，目的在于推动农业生产规模化、集约化，并不涉及集体建设用地转让入市。

这一从计划到市场的转变，无疑有利于土地利用经济效率的提升。但这一制度实验很快夭折。

2月28日，中共中央提出修改宪法个别条例。其中，修正案草案第1条第2款建议在土地管理法第2条中增加第4款：国家依法实行土地有偿使用制度和土地使用权出让、转让制度。

[19]有关人民公社时代土地产权和生产组织的细致描述，参见张乐天：《告别理想：人民公社制度研究》，东方出版中心1998年，第八章第五小节。下文选取权威媒体报道、官方智囊论述和修法过程记录三种材料，尝试挖掘1988年宪法修正案土地转让条款的原旨。另一方面，全国人大法律委员会指出发展水平不同地区的规模经营形式很不一样，集体所有土地有偿使用的办法目前也很难确定下来，可先进行试点，法律暂不作规定。然而，仅以所涉土地面积来批评改革幅度过小是片面的，因为数量上占少数的改革对象完全可能是质量上更为重要的部分——虽然目前国有企业占国民经济总量的比重并非多数，但国企改革无疑是进一步完善社会主义市场经济体制的重中之重。同理，允许甚至鼓励农用地承包权转让，是因为这既能带来规模经营、提高生产效率，也不会对耕地保护造成冲击。这是由于一方面，农村建房用地急剧增加。

在此背景下，全国人大常委会于2015年初决定授权部分地区暂停实施《土地管理法》有关条文，为试点改革清除法律障碍，明确对实践证明可行的，修改完善有关法律。[49]林涧青：《〈中华人民共和国土地管理法修正案（草案）〉审议结果的报告》（1988年12月23日）。

[16]同前注[4]，《为什么城市化离不开农地农房入市》，第50版。本文的基本观点是：无论在事实还是规范层面，1988年宪法修正案的土地转让条款并不指向让集体土地自由入市成为原则，不自由成为例外。

这意味着：首先，既然1988年宪法修正案土地条款给立法者施加了为集体土地流转立法的义务，后者就无权立法反过来加强对集体土地转让的限制，否则就属于违背宪法初衷的倒退，也不符合让市场在资源配置中起决定性作用的发展方向。由于1988年修宪发生于当年四月，而《土地管理法》修改发生十二月，两者相隔仅仅半年，后者应视为对前者的法律因应，而非扭曲。

然而，在听取常委会委员、中央和地方有关部门意见的基础上，全国人大法律委员会将国土部门提交草案中的这一个条款改为两个，内容变了三处。Jack Balkin, The Construction of Original Public Meaning, CONSTITUTIONAL COMMENTARY vol.31(1)(2016).[45]凌志军：《土地的呼唤》，《人民日报》1988年4月12日，第2版。根据《土地管理法》第63条，除合法取得集体建设用地的企业因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的，集体土地使用权不得出让、转让或出租用于非农建设。进入专题： 土地管理法 立法形成条款 原旨主义 。

只有深入理解宪法土地转让条款的历史原旨和精神原理，方能避免保守或激进的陷阱，审慎推进改革，实现集体土地管理制度多元目标之平衡。1987年，国家体改委组织有关经济主管部门、科研机构、大专院校、个别直辖市上百名专家学者，组成八个课题组，就我国1988-1995年中期改革规划发展纲要分别提出报告。

其根本成因在于宪法的起草、制定或修订是一场局限条件下的最优化（constrained optimization）。人民才是宪法全部权威的来源。

刘诚主编：《川闽粤湘农村经济考察集》，云南省农业经济学会1983年，第113-114页。[24]刘守英：《中国的土地产权与土地市发展》，载中国社科院农村所宏观经济研究室编：《农村土地制度改革国际比较研究》，社会科学文献出版社2009年，第128页。

时至今日，尽管修法还未最终落地，试点截止期亦延至2018年底[7]，但此轮修法突破农地入市限制的范围仅限于集体经营性建设用地已基本确定。但在近中期内，不应急于求成。越来越多的农民认识到单纯靠一家一户的小农生产无法实现持续增收，转而投身工商业，将自己的承包地转让、转包，把土地集中给科技户、种粮大户。无论多么好，这些内容也只应作为对每一个人民追溯其政治体制源头和进程的值得赞赏的好奇心的一种满足，或作为一个有关政府科学的知识的来源。

参见Letter from James Madison to Thomas Ritchie (Sept.15,1821), quoted in M.Farrand (ed.), THE RECORDS OF THE FEDERAL CONVENTION OF 1787, Yale University Press,1911, at 447-448。[14]同前注[4]，程雪阳文，第123页。

是延缓改革？还是修正宪法？现在，七届人大一次会议将对此作出决定。 彭錞，法学博士，北京大学法学院副教授。

黄忠：《城市化与入城集体土地的归属》，《法学研究》2014年第4期，第49页。之所以有这种区别对待，根本原因在于经济效率从来就不是我国土地制度的唯一目标。